Chapitre 3 Gestion des finances de la Confédération

¹L’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral équilibrent à terme les dépenses et les recettes; ils se fondent ce faisant sur l’art. 126 de la Constitution (frein à l’endettement).

²L’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral gèrent les finances de la Confédération en tenant compte de l’aspect du financement comme de celui du résultat.

³L’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral accordent autant que possible leurs décisions législatives avec leurs décisions financières.

⁴Le Conseil fédéral et l’administration gèrent les finances de la Confédération selon les principes de la légalité, de l’urgence et de l’emploi ménager des fonds. Ils veillent à un emploi efficace et économe des fonds.

¹Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget selon l’art. 126, al. 2, de la Constitution correspond au produit des recettes estimées et du facteur conjoncturel.

²L’estimation des recettes ne tient pas compte des recettes extraordinaires. Sont notamment réputées telles les recettes extraordinaires provenant d’investissements, de patentes ou de concessions.

³Le facteur conjoncturel correspond au quotient de la valeur tendancielle du produit intérieur brut réel, déterminée selon un lissage du produit intérieur brut sur le long terme, et de la valeur probable du produit intérieur brut réel, pour l’exercice budgétaire considéré.

Lors de l’examen de tout projet ayant des incidences financières, le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale tiennent compte du plafond des dépenses totales.

¹Lors de l’adoption du budget ou de ses suppléments, l’Assemblée fédérale peut relever le plafond prévu à l’art. 126, al. 2, de la Constitution si:

a.

des événements extraordinaires échappant au contrôle de la Confédération l’exigent;

b.

des adaptations du modèle comptable doivent être opérées;

c.

des concentrations de paiements liées au système comptable le requièrent.

²Un relèvement n’est cependant autorisé que si les besoins financiers supplémentaires atteignent au moins 0,5 % du plafond des dépenses totales.

¹Après l’adoption du compte d’État, le plafond des dépenses totales de l’année précédente est rectifié en fonction des recettes ordinaires effectives.²³

²Si les dépenses totales figurant au compte d’État sont supérieures ou inférieures au plafond des dépenses rectifié, la différence sera débitée d’un compte de compensation tenu hors du compte d’État ou sera créditée au compte en question.

¹Tout découvert du compte de compensation est compensé sur plusieurs années, moyennant un abaissement du plafond à fixer conformément aux art. 13 ou 15.

²Si le découvert dépasse 6 % des dépenses totales effectuées durant l’exercice comptable précédent, le dépassement est éliminé durant les trois exercices comptables suivants.

¹Les recettes et les dépenses extraordinaires figurant au compte d’État sont inscrites à titre de bonification ou de charge dans un compte d’amortissement tenu hors du compte d’État.

²Ne sont pas inscrites dans le compte d’amortissement:

a.

les recettes extraordinaires affectées en vertu d’une loi;

b.

les dépenses extraordinaires qui sont couvertes par des recettes au sens de la let. a.

¹Lorsque le compte d’amortissement se solde en fin d’exercice par un découvert, celui-ci est compensé au cours des six exercices suivants, moyennant un abaissement du plafond à fixer conformément aux art. 13 ou 15.

²Si le découvert du compte d’amortissement augmente de plus de 0,5 % du plafond des dépenses totales au sens de l’art. 126, al. 2, de la Constitution, le délai fixé à l’al. 1 recommence à courir.

³Dans des cas particuliers, l’Assemblée fédérale peut prolonger les délais selon les al. 1 et 2.

⁴L’obligation d’équilibrer le compte d’amortissement est différée tant que subsiste un découvert du compte de compensation au sens de l’art. 17.

⁵L’Assemblée fédérale fixe chaque année le montant de l’abaissement du plafond lors de l’adoption du budget.

¹Pour compenser les découverts prévisibles du compte d’amortissement, l’Assemblée fédérale peut abaisser le plafond à fixer conformément aux art. 13 ou 15 lors de l’adoption du budget.

^1bisL’abaissement du plafond visé à l’al. 1 peut aussi s’effectuer lors de l’adoption du compte d’État.²⁷

²L’abaissement du plafond est possible à condition que le compte de compensation au sens de l’art. 16 soit au moins équilibré.

L’abaissement du plafond au sens des art. 17b, al. 1, ou 17c est bonifié au compte d’amortissement pour autant que la bonification ne grève pas le compte de compensation.

¹Si les dépenses totales figurant au compte d’État sont inférieures au plafond des dépenses rectifié, la différence, en dérogation à l’art. 16, al. 2, est créditée au compte d’amortissement tant que le compte de compensation ne présente pas de découvert.

²Le délai fixé à l’art. 17b, al. 1, pour compenser le découvert du compte d’amortissement est prolongé jusqu’à la clôture de l’exercice comptable 2035.

³En cas d’événements particuliers échappant au contrôle de la Confédération, le Conseil fédéral propose en temps voulu à l’Assemblée fédérale que le délai prévu à l’al. 2 soit prolongé jusqu’à la clôture de l’exercice comptable 2039 au plus.

¹Le Conseil fédéral procède à l’abaissement du plafond prévu aux art. 17, 17b, al. 1, ou 17c:³⁰

a.

en arrêtant, dans son domaine de compétence, des économies supplémentaires;

b.

en proposant à l’Assemblée fédérale les modifications légales requises par les économies supplémentaires; ce faisant il tient compte du droit de participation des cantons.

²Lors de l’établissement et de la mise en œuvre du budget, le Conseil fédéral exploite toutes les possibilités de faire des économies. Il peut à cet effet bloquer les crédits budgétaires et les crédits d’engagement déjà approuvés. Sont réservés les droits conférés par la loi et les prestations garanties dans des cas particuliers par une décision ayant force exécutoire.

³Lorsque le découvert du compte de compensation dépasse le taux fixé à l’art. 17, al. 2, l’Assemblée fédérale se prononce durant la même session sur les propositions du Conseil fédéral mentionnées à l’al. 1, let. b, déclare urgents les textes qu’elle a votés et les fait entrer immédiatement en vigueur (art. 165 Cst.); l’Assemblée fédérale ne peut déroger au montant des économies prévues par le Conseil fédéral.

¹Le Conseil fédéral établit une planification financière pluriannuelle comprenant les trois années suivant l’exercice budgétaire. Elle indique:³¹

a.

les besoins financiers pour la période concernée;

b.

les moyens permettant de couvrir les besoins financiers présumés;

c.³²

les charges et revenus présumés ainsi que les dépenses et recettes d’investissement présumées;

d.³³

les groupes de prestations ainsi que les objectifs de prestation et d’efficacité qui s’y rapportent.

²Lorsque le Conseil fédéral demande à l’Assemblée fédérale de nouveaux crédits pour financer des objets non prévus dans la planification financière, il indique en même temps comment il compte financer cette nouvelle charge.

³Le Conseil fédéral s’emploie à coordonner la planification financière de la Confédération avec celle des cantons.

⁴Le contenu et la structure de la planification financière sont régis par les art. 143, al. 2, et 146, al. 4, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement³⁴.³⁵

¹Le plafond des dépenses est le volume maximum de crédits budgétaires que l’Assemblée fédérale affecte à certaines tâches pour une période pluriannuelle.³⁶

²Des plafonds des dépenses peuvent être fixés notamment lorsque les crédits sont alloués et payés la même année, qu’il existe une marge d’appréciation et qu’il est indiqué de gérer les charges et les investissements à long terme.

³Le plafond des dépenses ne vaut pas autorisation de dépenses.

¹Un crédit d’engagement est en principe requis lorsqu’il est prévu de contracter des engagements financiers allant au-delà de l’exercice budgétaire.

²Le crédit d’engagement fixe le montant jusqu’à concurrence duquel le Conseil fédéral peut contracter des engagements financiers pour un but déterminé.

³La durée d’un crédit d’engagement n’est limitée que si l’arrêté ouvrant le crédit le prévoit.

⁴Des crédits d’engagement sont requis notamment pour:

a.

les projets de construction et l’achat d’immeubles;

b.

la location d’immeubles de longue durée ayant une portée financière considérable;

c.

les programmes de développement et d’acquisition;

d.

l’octroi de subventions qui ne seront versées qu’au cours d’exercices ultérieurs;

e.

l’octroi de cautions ou d’autres garanties.

⁵Les besoins financiers consécutifs à des engagements doivent être inscrits au budget à titre de charge ou de dépense d’investissement.

¹Les crédits d’engagement sont évalués sur la base de comptes établis avec soin et dans les règles.

²Le Conseil fédéral répond de l’évaluation des besoins financiers qu’il a faite. L’unité administrative chargée de préparer la demande de crédit doit indiquer dans cette demande les bases de calcul utilisées et les causes d’incertitude; elle prévoit, au besoin, une réserve raisonnable qui doit apparaître clairement dans la demande.

³L’unité concernée demande au besoin des crédits d’étude pour déterminer l’ampleur et les conséquences financières de grands projets.

¹L’Assemblée fédérale règle, par voie d’ordonnance, les cas dans lesquels les demandes de crédits d’engagement lui sont soumises par un message spécial.

²Le Conseil fédéral peut soumettre à l’Assemblée fédérale par un message spécial les demandes de crédit ayant une grande portée politique.

³Pour le reste, les crédits d’engagement sont ouverts par les arrêtés sur le budget et ses suppléments.

Lorsqu’un crédit d’engagement est affecté à un but défini d’une manière générale ou à plusieurs projets, le Conseil fédéral détermine la répartition du crédit, si celle-ci ne ressort pas du crédit tel qu’il a été ouvert.

L’unité administrative tient pour chaque crédit un contrôle indiquant les engagements contractés et ceux qui devront l’être pour achever le projet.

¹Le Conseil fédéral indique l’état des crédits d’engagement lors de la présentation du compte d’État.

²Les crédits d’engagement inutilisés sont périmés dès que le projet est réalisé.

¹Le Conseil fédéral demande un crédit additionnel sans délai s’il se révèle avant l’exécution d’un projet ou au cours de celle-ci que le crédit d’engagement est insuffisant.

²En cas de renchérissement ou d’augmentation des coûts liée aux taux de change, le Conseil fédéral peut demander un crédit additionnel après l’exécution du projet.

³Les paiements ne sauraient en aucun cas dépasser le crédit d’engagement initial.

¹Si un projet doit être exécuté sans délai, le Conseil fédéral peut autoriser sa mise en chantier ou sa poursuite avant que le crédit d’engagement nécessaire ne soit ouvert. Il requiert au préalable l’assentiment de la Délégation des finances des Chambres fédérales (Délégation des finances).

²Le Conseil fédéral soumet à l’approbation ultérieure de l’Assemblée fédérale les engagements urgents qu’il a décidés.

³Si l’engagement urgent est supérieur à 500 millions de francs et que, en vue de son approbation ultérieure, la convocation de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire est demandée dans un délai d’une semaine après l’assentiment de la Délégation des finances, cette session a lieu pendant la troisième semaine qui suit le dépôt de la demande de convocation.

¹L’Assemblée fédérale adopte le budget annuel sur la base du projet que lui soumet le Conseil fédéral avant la fin du mois d’août.

²L’Assemblée fédérale peut fixer pour chaque groupe de prestations:

a.

des objectifs, des paramètres et des valeurs cibles;

b.

un cadre financier.³⁸

³Le cadre financier porte sur:

a.

les charges et les revenus;

b.

les dépenses et les recettes d’investissement.³⁹

¹Le budget est établi selon le contenu et la structure du compte d’État. Il ne présente cependant pas de compte des flux de fonds, de bilan, d’état du capital propre ni d’annexe.⁴⁰

²Il comprend:

a.

les charges et les dépenses d’investissement autorisées (crédits budgétaires);

b.

les revenus et les recettes d’investissement estimés;

c.

les dépenses totales autorisées et les recettes totales estimées.

³Les montants mentionnés à l’al. 2, let. a et b, sont ventilés selon:

a.

les unités administratives;

b.

l’utilisation prévue et l’origine des fonds.⁴¹

⁴Dans le message sur le budget, le Conseil fédéral présente un aperçu des diverses positions budgétaires qu’il a introduites, supprimées, séparées ou réunies depuis l’année précédente.

¹Les unités administratives sont gérées par enveloppes budgétaires dans leur domaine propre.

²Les enveloppes budgétaires comprennent en principe:

a.

les charges de fonctionnement et les dépenses d’investissement;

b.

les revenus de fonctionnement et les recettes d’investissement.

³Les unités administratives ayant des investissements importants établissent des enveloppes budgétaires distinctes pour les dépenses et les recettes d’investissement.

⁴Une unité administrative peut dépasser le montant des charges et des dépenses d’investissement prévu dans les enveloppes budgétaires si elle remplit l’une des conditions suivantes:

a.

elle est en mesure, en cours de l’exercice comptable, de couvrir les charges et les dépenses d’investissement supplémentaires par des revenus non budgétisés tirés des prestations qu’elle a fournies;

b.

elle utilise les réserves constituées selon l’art. 32a.

⁵Des crédits hors enveloppes budgétaires peuvent être approuvés pour financer des projets ou des mesures importants.

¹L’établissement et l’exécution du budget sont régis selon les principes du produit brut, de l’universalité, de l’annualité et de la spécialité.

²Pour le reste, les principes énoncés à l’art. 47 sont applicables par analogie.

¹Les crédits sont évalués selon un calcul rigoureux des besoins prévisibles.

²Lorsque la base légale d’une charge ou d’une dépense d’investissement prévisible fait défaut au moment de l’établissement du budget, le crédit est ouvert; sous réserve de l’entrée en vigueur de la disposition légale requise, il reste bloqué dans l’intervalle.

³Lorsqu’une mesure s’étend sur plusieurs années, le total présumé de la charge ou de l’investissement est indiqué dans l’exposé des motifs relatif au crédit demandé.

¹Les unités administratives peuvent constituer des réserves:

a.

lorsque, en raison de retards liés à un projet, leurs enveloppes budgétaires ou les crédits hors enveloppes accordés en vertu de l’art. 30a, al. 5, n’ont pas été utilisés ou ne l’ont pas été entièrement;

b.

lorsqu’elles atteignent pour l’essentiel les objectifs en matière de prestations et:

1.

qu’elles réalisent des revenus supplémentaires nets provenant de prestations supplémentaires non budgétisées, ou

2.

qu’elles enregistrent des charges ou des dépenses d’investissement inférieures à celles prévues au budget en optimisant la fourniture de prestations.

²L’Assemblée fédérale se prononce sur la constitution de réserves avec le compte d’État.

¹Le Conseil fédéral demande des crédits supplémentaires à l’Assemblée fédérale pour les charges ou les dépenses d’investissement pour lesquelles les crédits budgétaires font défaut ou ne suffisent pas.

²Il soumet périodiquement les demandes de crédits supplémentaires à l’Assemblée fédérale.

¹Avant l’autorisation de l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral ne peut arrêter des charges ou des dépenses d’investissement au sens de l’art. 33 que s’il lui est impossible de les reporter et qu’il a l’assentiment de la Délégation des finances.

²Il soumet à l’approbation ultérieure de l’Assemblée fédérale les charges et dépenses d’investissement urgentes qu’il a arrêtées avec l’assentiment de la Délégation des finances en même temps que la demande de crédits supplémentaires suivante.

³Si la charge ou la dépense d’investissement est supérieure à 500 millions de francs et qu’un quart des membres d’un conseil ou le Conseil fédéral demande, dans un délai d’une semaine après l’assentiment de la Délégation des finances, la convocation de l’Assemblée fédérale en session extraordinaire en vue de son approbation ultérieure, cette session a lieu pendant la troisième semaine qui suit le dépôt de la demande de convocation.

Le montant total des crédits supplémentaires au budget ne doit si possible pas dépasser le montant total des parts de crédits qui ne seront probablement pas utilisées.

¹Si les délais ne permettent pas au Conseil fédéral de demander des crédits supplémentaires pour des charges ou des dépenses d’investissement, il peut dépasser les crédits autorisés avec l’assentiment préalable de la Délégation des finances. L’assentiment n’est pas nécessaire lorsque le montant de la charge ou de la dépense d’investissement ne dépasse pas 5 millions de francs.

²Dans le domaine propre de l’administration, les crédits budgétaires visés à l’art. 30a, al. 1 à 3 et 5, peuvent être dépassés de 1 %, mais au maximum de 10 millions de francs, sans crédits supplémentaires ni assentiment de la Délégation des finances.

³Les dépassements de crédit sont autorisés sans que le Conseil fédéral doive préalablement demander des crédits supplémentaires à l’Assemblée fédérale ou solliciter l’assentiment de la Délégation des finances pour les charges et dépenses d’investissement suivantes:

a.

les parts de tiers à des recettes déterminées, prévues par la Constitution ou une loi;

b.

les apports aux fonds visés à l’art. 52, s’ils proviennent de recettes affectées ou sont fixés dans la loi;

c.

l’utilisation de recettes affectées pour l’accomplissement d’une tâche déterminée et leur attribution aux financements spéciaux au sens de l’art. 53, s’il existe une obligation en prestations;

d.

les contributions aux assurances sociales si elles sont liées à l’évolution des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée ou fixées dans la loi;

e.

le dépassement des enveloppes budgétaires au sens de l’art. 30a, al. 4;

f.

les amortissements et les réévaluations;

g.

les charges dues à des différences de cours de devises étrangères ou à une réduction de la circulation monétaire.

⁴Le Conseil fédéral peut dépasser d’autres crédits sans demande de crédit supplémentaire ni assentiment de la Délégation des finances si l’arrêté fédéral concernant le budget ou un crédit supplémentaire le prévoit et si le Conseil fédéral ne dispose que d’un faible pouvoir d’appréciation pour les charges et les dépenses d’investissement.

⁵Il soumet tous les dépassements de crédit à l’Assemblée fédérale pour approbation ultérieure dans le cadre du compte d’État.

¹Lorsque la réalisation d’investissements, de projets ou de mesures a pris du retard, le Conseil fédéral peut reporter à l’année suivante des crédits budgétaires et des crédits supplémentaires ouverts par l’Assemblée fédérale qui n’ont pas été entièrement utilisés.

²Il adresse un rapport sur les reports de crédits à l’Assemblée fédérale dans le cadre du compte d’État.

L’Assemblée fédérale peut, par l’arrêté sur le budget, bloquer partiellement:

a.

les crédits d’engagement;

b.

les plafonds de dépenses;

c.

les crédits budgétaires engendrant des dépenses.

¹Le Conseil fédéral est autorisé à lever totalement ou partiellement, dans les cas suivants, le blocage de crédits décidé par l’Assemblée fédérale:

a.

une grave récession l’exige;

b.

des paiements doivent être effectués en raison d’une obligation légale ou d’une promesse formelle.

²La libération des crédits pour cause de grave récession est soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale. Le Conseil fédéral établit un rapport sur les autres libérations dans les messages sur les crédits supplémentaires ou dans le compte d’État.